La Mongolie, en deux décennies, a réussi à renforcer sa position géopolitique malgré son enclavement. Comment expliquer les causes de cette mutation et les conflits qu’elle suscite ?
L’héritage soviétique
L’influence soviétique, qui s’est exercée lourdement sur le pays pendant 70 ans (de 1921 à 1990), a largement contribué au grand mouvement de sédentarisation de cette société traditionnellement nomade. Les infrastructures administratives du régime communiste ont mis en place différents corps de métier, appelant de nombreuses familles à rejoindre les villes. L’école fut proclamée obligatoire, et les enfants, désormais scolarisés, n’étaient plus en mesure de suivre les déplacements de leurs parents. La jeunesse mongole s’est assez bien accommodée de cette nouvelle sédentarité, et a progressivement délaissé l’ancestrale « tradition nomade ».
La stratégie de Moscou, qui entendait renforcer son influence sur les marges de l’URSS, consistait à attirer peu à peu la Mongolie « dans sa sphère ». Malgré les lourdeurs politiques, économiques et administratives, l’Union soviétique a quand même permis au pays de passer d’un Etat de type féodal à un Etat moderne. Outre une aide technique, L’URSS a aussi apporté une aide financière importante, concentrée principalement sur le développement de l’industrie.
Les années de transition
Au début des années 1990, après la chute de l’URSS, le gouvernement mongol a mis en place un programme de transition censé mener le pays vers la démocratie et l’économie de marché. Le passage de la Mongolie au capitalisme ne s’est pas fait sans douleur. Cette transition fut violente pour les Mongols, peu habitués aux impératifs imposés par une économie qui repose sur la concurrence, et les conséquences furent dramatiques pour le pays. La fin de l’assistance accordée par les pays du Comecon (Conseil d’aide économique mutuelle, une organisation d’entraide des pays du bloc soviétique) et les nouvelles réformes économiques mises en œuvre ont précipité le pays dans une crise profonde.
En outre, pendant la période communiste, le bétail appartenait à des coopératives étatiques pour lesquelles travaillaient les éleveurs. Le passage au système de l’exploitation privée a profondément transformé la structure et les modes opératoires de leur activité et certains « nouveaux propriétaires » se sont alors lancés dans la course au profit. Et ces derniers n’ont pas hésité à jouer leurs troupeaux contre la nature, en ignorant délibérément les fragiles équilibres imposés par ces écosystèmes vulnérables. Ils ont considérablement agrandi leurs troupeaux, lesquels sont devenus beaucoup plus difficiles à protéger en cas d’événements climatiques extrêmes comme par exemple les « dzuuds » [1].
Les Mongols découvrent alors le chômage et les prix exorbitants du chauffage et de l’électricité. L’industrie minière est laminée : sans aides, elle ne peut plus s’approvisionner en carburant et en pièces de rechange. Les centrales thermiques qui produisaient jusque-là l’électricité en « empruntant » du charbon sont sommées de le payer aux entreprises minières elles-mêmes incapables de rémunérer leurs employés. L’activité de grandes mines, comme celles de Borundur et Erdenet, fut ainsi très ralentie. Un malheur n’arrivant jamais seul, la Russie décidait au même moment d’exiger de la Mongolie qu’elle « rembourse » sa dette…
Deux formes d’exploitation minière
Une double mécanique s’enclenche alors : malgré la crise, la population largement sédentarisée semble « prête » à accepter de travailler dans les mines industrielles ou se lancer dans une activité minière artisanale.
En 1992, le gouvernement entame son programme « alt khutulbur » (littéralement « programme or »), pour attirer les investissements étrangers qui faisaient cruellement défaut. Une année plus tôt, dans le village de Bornuur (au nord du pays), quelques dizaines de personnes avaient commencé à recycler des sédiments pour en extraire l’or. A la suite de la fermeture de la mine de charbon de Nalaikh, les employés devenus chômeurs décidèrent de travailler pour leur propre compte dans les galeries abandonnées.
En 1997, la loi sur les minéraux est votée ; peu après, le gouvernement abolit la taxe de 10 % sur l’or. Au milieu des années 1990, des milliers d’ex-employés de mines publiques, dont la plupart très qualifiés, avaient commencé à travailler à leur compte (c’est-à-dire de manière artisanale) dans la recherche d’or.
Trois années successives (de 2000 à 2002) de « dzuuds » vont décimer les troupeaux (mort de plusieurs millions de têtes de bétail). Quand ils ne migrent pas vers Oulan-Bator, les éleveurs privés de travail se ruent alors dans les régions minières où ils viennent grossir les rangs des « artisans mineurs » illégaux. Ils étaient, selon les estimations étatiques, environ 100 000 en 2003, c’est-à-dire cinq fois plus que les mineurs officiellement référencés…
Les « lisières » des périmètres miniers ont été littéralement colonisées par ces nouveaux « chercheurs d’or », que l’on surnommait « ninjas » à l’époque où ils étaient illégaux, en référence aux bassines qu’ils transportent sur leurs dos, en guise de pans [2], lesquels évoquent les carapaces des célèbres tortues. Ils opèrent à proximité des mines, sur les zones des gisements inoccupées par les entreprises, ou sur d’anciens sites laissés à l’abandon.
Les mines industrielles coexistent en fait avec l’activité artisanale en une sorte de « complémentarité » : les déchets produits par les mines industrielles sont en effet une véritable aubaine pour les artisans, qui peuvent en extraire l’or sous forme de petites paillettes et de poussière. Ces déchets sont relativement simples à exploiter : ils ne nécessitent pas de grands moyens financiers ou matériels (les mineurs artisanaux ont un avantage technologique avec leurs procédés manuels, beaucoup moins rentables mais plus précis).
Cette activité artisanale offre une grande variété de profils : certains travaillent sur les gisements primaires, dans la roche, d’autres sur des gisements alluvionnaires, dans les sédiments ; certains exercent de manière permanente, d’autres de manière saisonnière. Par ailleurs, ils se déplacent très souvent. Enfin, et c’est un phénomène nouveau, il n’est plus rare que les orpailleurs reprennent, parallèlement, une activité d’élevage.
Les mineurs artisanaux, hommes, femmes et enfants, vivent et travaillent dans des conditions difficiles : heures de travail excessives, dangers inhérents à l’effondrement des puits et des galeries, conditions sanitaires déplorables. Il semble que ce secteur informel, dont les conséquences environnementales sont désastreuses pour les nomades, soit appelé à perdurer pendant des décennies.
Une économie dépendante de l’activité extractive
Dans un article de 2008, l’auteur mongol Uradyn E. Bulag imaginait rebaptiser la Mongolie « Mine-golie » tant le potentiel minéral du pays est énorme [3]. A profusion : or, argent, cuivre, zinc, fluorine, fer, plomb, uranium, molybdène, tungstène…
Près de 6 000 gisements de plus de 80 minéraux différents ont été dénombrés [4]. Actuellement, ce seul secteur peut se prévaloir d’être responsable d’environ un tiers du PIB alors qu’il représentait seulement 4 % des actifs au plus fort du boum des années 2000 [5]. En une dizaine d’années, il est ainsi devenu, devant le tourisme et le commerce du cachemire, le pilier d’une économie qui, jusque-là, reposait quasi exclusivement sur l’élevage. Entre 1997 et 2008, la croissance annuelle fut en moyenne de 6 % [6]. Entre 2000 et 2010, les investissements étrangers ont quant à eux été multipliés par 16, et le marché boursier local a affiché les rendements les plus élevés du monde avec une hausse de 10 000 % [7] !
En outre, l’exploitation de deux sites géants, Tavan Tolgoi (« les cinq collines », le plus grand gisement de charbon haute qualité au monde) et Oyu Tolgoi (« la colline turquoise », mine renfermant les plus grandes réserves au monde, encore inexploitées, de cuivre et d’or) devrait permettre, dans les années à venir, le développement d’un extraordinaire « boom minier ».
Malgré ces richesses souterraines colossales, le pays n’a pas fait exception, et a lui aussi subi la crise financière, en rentrant en récession en 2009 [8]. L’économie très spécialisée de la Mongolie – qui repose sur des ressources finies donc épuisables – en fait un pays vulnérable, très dépendant du cours des minéraux.
Désordre social, inégalités économiques
Cette métamorphose rapide a créé un certain désordre social et politique. L’enrichissement global du pays est bien loin d’avoir été répercuté sur l’ensemble de la population et le fossé qui sépare les plus riches des plus pauvres se creuse dangereusement. Une puissante bourgeoisie émerge, constituée en partie de l’ancienne classe moyenne qui avait les moyens d’investir dans le secteur prolifique des minéraux. De l’autre côté, une grande partie des habitants sédentarisés ont été paupérisés.
L’accroissement des inégalités et la paupérisation d’une grande partie de la population, qui se voit confisquer les fruits de la croissance, s’accompagne d’autres symptômes : alcoolisme, criminalité, prostitution. Le pays change ainsi progressivement de visage, prenant des traits qui contrastent largement avec l’idée de paradis touristique dont il jouit encore auprès des occidentaux.
Entre janvier 2011 et juin 2012, le gouvernement a bien tenté de verser une aide mensuelle de 21 000 tugrik (environ 12,50 €) à chaque citoyen, au nom de la répartition des dividendes générés par le développement minier. Mais cette initiative a été critiquée : même si cette aide a un peu aidé la population (notamment les mères célibataires ou les retraités), elle n’a pas couvert les besoins essentiels. Nombreux sont ceux qui estiment qu’il aurait mieux valu utiliser la somme globale pour financer des infrastructures communautaires (hôpitaux, écoles, etc.).
A Oulan-Bator, la capitale, qui accueille aujourd’hui un tiers de la population, boutiques de luxe, discothèques et restaurants touristiques fourmillent dans des quartiers riches qui jouxtent des communautés bien plus pauvres. Une frange intermédiaire de la population vit modestement en périphérie de la ville, dans un habitat traditionnel : des yourtes non connectées aux réseaux d’eau et d’assainissement de la ville.
Il serait précipité d’imputer l’entière responsabilité de ces métamorphoses sociales à la seule industrie minière, mais elle demeure le principal vecteur par lequel ces changements se produisent.
Une menace pour l’environnement
L’impact des mines sur l’écosystème menace dangereusement l’élevage, les activités agricoles et la santé de la population.
Des cours d’eau sont détournés, ce qui provoque l’assèchement partiel voire total des nappes d’eau superficielles. En 2007, les autorités estimaient que 852 rivières et 1 181 lacs avaient été asséchés par l’action des industries. Les éleveurs, qui se déplacent plusieurs fois dans l’année pour assurer eau et pâturage au bétail [9], sont donc contraints d’aller toujours plus loin.
L’extraction de l’or implique souvent l’utilisation de cyanure ou de mercure : il faut par exemple 1,3 kg de mercure pour extraire 1 kg d’or... En outre, l’extraction des minéraux génère souvent une concentration massive d’éléments chimiques naturellement présents dans les sols.
De très fortes teneurs en métaux lourds, tels que le mercure, l’arsenic, le cadmium et le plomb, ont été relevées dans les eaux et les sols de diverses régions [10]. Ces divers procédés polluent également les cours d’eau, par ruissellement et les nappes phréatiques, par infiltration. Cette contamination passe dans la chaîne alimentaire et affecte l’agriculture, l’élevage et la population elle-même.
Enfin, les immenses excavations des mines industrielles, comme les trous des mineurs artisanaux, ne sont que trop peu souvent remblayés. Une fois l’or extrait, des vallées entières sont laissées à l’abandon, sans aucune réhabilitation. Cette situation pose non seulement des problèmes de sécurité, mais elle contribue aussi à la disparition des anciennes zones de pâturages et de nombreux animaux meurent en chutant dans ces fossés.
Des mouvements de résistance
Un secteur minier qui s’emballe, de graves problèmes sociaux, des perturbations environnementales qui affectent les écosystèmes, autant de raisons qui justifient la colère de ceux qui essayent tant bien que mal de survivre. Certains nomades finissent par jeter l’éponge et rejoignent la vie citadine, d’autres tentent de concilier paradoxalement activité pastorale et recherche d’or, d’autres encore choisissent le camp de la résistance.
Des éleveurs se sont ainsi peu à peu fédérés en différentes associations citoyennes pour mener des actions régionales. Les organismes centraux, quant à eux, coordonnent ces associations et, simultanément, initient des démarches à l’échelle nationale.
L’un des plus importants, le « United Movement of Mongolian Rivers and Lakes » (UMMRL) plus connu sous le nom de « River Movements », s’est officiellement formé en juin 2009, à l’initiative de M. Tsetsegee Munkhbayar, un activiste emblématique [11]. Ces mouvements parviennent à faire évoluer – un peu – la législation environnementale. En juillet 2009, leur grève de la faim a ainsi contraint le Parlement à voter une loi interdisant les explorations minérales et l’exploitation minière autour de certaines sources, réservoirs d’eau et zones forestières [12].
Depuis, l’État en a retardé l’application, puisqu’il n’avait pas les moyens d’indemniser les propriétaires miniers de ces zones sensibles, comme cela était prévu par la loi. En 2010, constatant qu’aucune mesure concrète n’avait encore été engagée, UMMRL a vivement réagi : campagnes médiatiques et manifestations auront quand même eu pour conséquence la suspension de 1 800 licences d’exploitation (mais pas de révocations définitives).
Toutefois, de nombreuses mines continuaient à fonctionner dans des zones interdites. La gravité de la situation a alors radicalisé une partie de ces mouvements qui ont réclamé la fermeture immédiate de certaines exploitations. Après plusieurs recours devant les tribunaux, les dirigeants de l’association ont estimé qu’ils ne parviendraient pas à obtenir des améliorations concrètes en poursuivant leur lutte pacifique. Ils se sont alors lancés dans une série d’actions beaucoup plus dures, en espérant attirer l’attention des médias : en septembre 2010, ils ont « attaqué » une mine du nord de la Mongolie, dont ils réclamaient vainement la fermeture depuis des mois. Aucune victime, mais de gros dégâts matériels : cette action a valu à M. Tsetsegee Munkhbayar plusieurs mois d’emprisonnement. Des interventions « spectaculaires » se sont poursuivies, mais sans plus de résultat…
Cette situation témoigne du rôle ambigu joué par un gouvernement pris en tenaille entre nécessité économique et protection écologique.
Les autorités locales entre deux feux
Les autorités locales sont également prises entre deux feux face au phénomène des « ninjas ».
Pendant la décennie 2000, le gouvernement mongol, responsable en premier et dernier ressort de cette situation, a maintenu une attitude volontairement attentiste. La dispersion des 100 000 victimes de la thérapie de choc des années 1990 sur un territoire immense a évité l’engorgement de la capitale Oulan-Bator, tout en formant aussi une sorte de « réservoir d’entrepreneurs », rompus aux pratiques du marché. Les autorités locales, à l’échelle des provinces et des villages, ont été directement touchées par ce phénomène. Elles ont eu beaucoup de difficultés à gérer ces mineurs et ont généralement essayé de les empêcher de travailler (descentes de police régulières, confiscation du matériel, arrestations, etc.).
Depuis 2010, l’attitude a changé et des mesures législatives visant à formaliser et encadrer l’activité des mineurs artisanaux ont été adoptées [13]. Ces mesures stipulent en particulier que les mineurs artisanaux peuvent acquérir collectivement des « licences », travailler dans le cadre de « coopératives » et même signer des contrats avec les entreprises dont ils exploitent les « déchets ». C’est un indéniable progrès.
Mais sur le terrain, ce n’est pas aussi simple. Ces démarches restent complexes pour les mineurs qui ne voient l’intérêt de s’enregistrer auprès des autorités que pour avoir le droit d’exercer. Et même si l’activité est théoriquement « encadrée », les pratiques sociales et environnementales ne sont pas réellement améliorées dans les faits.
De plus, une loi a été adoptée pour interdire l’utilisation du mercure, mais celui-ci reste toujours très largement utilisé ; cette loi a d’ailleurs eu un effet pervers : les mineurs l’utilisent dorénavant en catimini dans les yourtes, ce qui a pour effet d’augmenter les risques d’intoxication par inhalation.
Une société civile qui entend influencer les décisions
Le développement du secteur minier a permis au pays de réaliser de remarquables progrès économiques, mais au prix de dommages considérables pour la nature et de bouleversements sociaux qui ont fragilisé toute une couche de la société. Oulan-Bator se métamorphose à une vitesse impressionnante, et tout l’équilibre des steppes est chamboulé.
Le fait que le pays ait la plus faible densité de population au monde rend la situation difficile à gérer pour le gouvernement mongol, tant au niveau des mines industrielles que des mines artisanales. L’économie très spécialisée de la Mongolie rend le pays vulnérable et très dépendant du cours des minéraux. Enfin, la marge de manœuvre du gouvernement reste faible : sans l’aide étrangère, qui se chiffre en milliards de dollars, les mines resteraient inexploitées : le pays demeure ainsi soumis au quasi-monopole de Pékin sur ses exportations, tandis que ses principaux partenaires économiques sont d’intenses consommateurs d’énergie.
Pour le gouvernement mongol, les défis que représente la nouvelle « manne minière » sont donc encore légion. Beaucoup reste à faire, dans un contexte de fracture très forte : les villes qui s’opposent aux steppes, le travail informel au travail formel, les flux transnationaux à la souveraineté nationale…
La situation est loin d’être facile, mais ces aspects préoccupants ne devraient pourtant pas occulter les promesses portées par cette croissance.
En outre, un investissement plus important des fonds acquis par l’industrie minière dans des secteurs alternatifs solidifierait cette économie montante et développerait des secteurs capables de prolonger les progrès réalisés. L’enjeu social, crucial, c’est surtout une meilleure répartition des ressources.
Nombreux sont ceux qui s’intéressent et écrivent au sujet des mines industrielles en Mongolie, mais ce secteur, pourtant, n’emploie que 50 000 personnes sur près de trois millions. L’écart entre l’offre et la demande est gigantesque. Les mines artisanales génèrent quant à elles près de 100 000 emplois directs et environ 300 000 emplois indirects, soit un quart de la population n’habitant pas à Oulan-Bator !
Les problèmes sociaux, économiques et environnementaux qui affectent ces mineurs artisanaux sont plutôt préoccupants. Sans actions développées pour les aider, il est probable que leur nombre augmentera sans que leurs conditions de vie ne s’améliorent.
Les coalitions citoyennes qui essaient de s’affirmer pour prendre part aux décisions politiques témoignent des espoirs de la population, laquelle est consciente de la nécessité d’un rapide développement économique et rêve d’accéder à un meilleur niveau de vie. Nomades ou sédentaires, les Mongols perçoivent toujours par tradition l’environnement comme un bien collectif à préserver à tout prix. Ces deux éléments ne sont pas incompatibles.
En complément
– Foyers (urbains) mongols par Lucile Chombart de Lauwe et Justine Pribetich, 29 avril 2013.
L’urbanisation accélérée que connaît la Mongolie reconfigure les modes de vie de la population. Entre culture traditionnelle, influence soviétique et occidentalisation, les photographies de Lucile Chombart de Lauwe et le texte de Justine Pribetich décrivent ces mutations.
– Oyu Tolgoi giant porphyry copper project in Mongolia’s South Gobi region par Pierre Ratcliffe, 14 janvier 2013.
This 14 January 2013, I was contacted by the British NGO « Raid » to give an opinion about Oyu Tolgoi giant porphyry copper project in Mongolia’s South Gobi region [see contents of this mail]. The problem is that some politicians and NGOs in the country are pressing the Government to amend the terms of the mining agreement to increase its revenues. This short note is my response to RAID’s request, having consulted documentation on line thanks to google search engine.